Darstellung der aktuellen rechtspolitischen Entwicklungen im Versammlungsrecht

Mit dem Inkrafttreten der Föderalismusreform im September 2006 ist es zu einer Änderung der Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht gekommen – nunmehr hat nicht länger der Bund (im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung), sondern die Bundesländer die Kompetenz zur Regelung des Versammlungsrechts. Der bayerische Landtag hat von dieser Kompetenz als erstes Bundesland Gebrauch gemacht und am 28. September 2008 ein neues Versammlungsrecht erlassen, welches Anfang Oktober 2008 das Bundesversammlungsgesetz ersetzt hat bzw. ersetzen sollte. Jedoch währte die “Freude” der Bayern an ihrem neuen Versammlungsrecht, welches der Gesetzesbegründung zufolge in erster Linie der Bekämpfung des Rechts- und Linksextremismus dienen sollte, nicht lang. Denn bereits im Februar 2009 setzte das Bundesverfassungsgericht per einstweiliger Anordnung einige Normen vorläufig außer Kraft (BVerfG, Beschl. v. 17.2.2009, 1 BvR 2492/081). Ein Bündnis bestehend aus Gewerkschaften, Fraktionen des Bayerischen Landtags und anderen gesellschaftlichen Gruppen wie dem Arbeitskreis Vorratsdatenspeicherung und Attac München haben zudem Verfassungsbeschwerde erhoben, so dass es derzeit fraglich erscheint, ob es zu einem vollständigen Inkrafttreten des Bayerischen Versammlungsgesetzes kommen wird.

Zum “Verhängnis” für das Gesetzesvorhaben wurden die erheblich ausgedehnten Anforderungen für die Durchführung von Versammlungen, die nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts dazu führen könnten, dass das die Bürgerinnen und Bürger abgeschreckt werden ihr Grundrecht auf Versammlungsfreiheit überhaupt wahrzunehmen. Dabei fiel nicht nur ins Gewicht, dass die Bekanntgabe-, Anzeige- und Mitteilungspflichten für Veranstalter von Versammlungen erheblich formalisiert und ausgeweitet worden sind, sondern der Katalog für polizeiliche Beobachtungs- und Dokumentationsmaßnahmen erweitert worden ist. Nach Art. 9 Abs. 2 BayVersG sollte die Polizei zu Übersichtsaufzeichnungen ermächtigt sein, die für Anschlussnutzungen sogar längerfristig und u.U. sogar unbegrenzt gespeichert werden könnten. Dadurch war eine beinahe anlasslose Datenbevorratung durch die Polizei möglich, die den Anschein der Kriminalisierung der Versammlungsteilnehmer erweckt hätte.

Vor dem Hintergrund dieser Entscheidung und weiterer bevorstehender Entwicklungen im Versammlungsrecht soll dieser Artikel einen Aufriss über Regelungsdefizite und Tendenzen in diesem, für die Meinungsbildung elementaren Grundrecht gegeben werden. Gewährte noch die Paulskirchenverfassung in § 161 erstmals das Recht der Versammlungsfreiheit. Wurde dieses Recht bereits 1851 – drei Jahre nach der gescheiterten Revolution von 1848 – von restaurativen Kräften aus Angst vor dem Volk formell wieder aufgehoben. In der preußisch-wilhelminischen Ära konnte das Versammlungsrecht zwar nicht länger verboten werden, aber aus Sicht der politischen Machthaber konnte es über ein autoritär-restriktives Polizeirecht nahezu unbegrenzt schikaniert und sanktioniert werden. Geändert hat sich das durch das derzeitige Grundgesetz, welches die Versammlungsfreiheit in die Grundrechts-”Charta” aufgenommen und in Art. 8 unter besondern Schutz stellt.

Hat die Versammlungsfreiheit unter den moralischen und politischen Verkrustungen der 1950er und 1960er Jahre kaum eine Rolle gespielt, so hat sie doch spätestens im Zuge der Studenten- und Antiatomkraftproteste an ihrer besonderen Bedeutung für ein freiheitlich-demokratisches Gemeinwesen wahrnehmen können. Diese Bedeutung ist - bislang - auch von den Gerichten anerkannt worden und zeigt sich auch in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, welches die Demontage der Versammlungsfreiheit durch den bayerischen Gesetzgeber – teilweise - aufgehalten hat. Was aber macht das Versammlungsrecht aus und von welchen Demontagetendenzen ist es bedroht? Die besondere und elementare Bedeutung der Versammlungsfreiheit für die demokratische Meinungsbildung braucht an dieser Stelle sicherlich nicht dargestellt werden. Was aber kann als Kern des bisherigen Versammlungsrechts ausgemacht werden, der durch derzeitige rechtspolitische Entwicklungen abgeschwächt werden soll, ausgemacht werden? Das bisherige Versammlungsgesetz enthält all diejenigen Regeln und Befugnisse, die für und auf Versammlungen Anwendung finden. Dies bedeutet im Umkehrschluss bzw. als Konsequenz, dass für Versammlungen gerade nur Regelungen aus dem Versammlungsgesetz Anwendung finden sollen und nicht das Polizeirecht zur Anwendung kommen kann. Man spricht daher in diesem Zusammenhang von der “Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts”, die gewährleisten soll, dass in dieses Grundrecht nur eingegriffen werden kann, soweit und sobald das Versammlungsgesetz die Polizei dazu ermächtigt. Denn schließlich berücksichtigt nur das Versammlungsgesetz, die besondere Grundrechtssensibilität und Bedeutung von Versammlungen. Das allgemeine Polizeirecht vermag dies nicht in vergleichbarer Weise zu gewährleisten.

Der derzeitigen Rechtspraxis liegt jedoch eine “andere” Realität zu Grunde. Moderne Formen von Massenkundgebungen wie etwa beim G-8-Gipfel in Heiligendamm im Juni 2007 scheinen es zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung notwendig zu machen, dass im Rahmen von Versammlungen ein erweiterter “Maßnahmenkatalog” zur Verfügung steht: Gewaltbereite Versammlungsteilnehmer können so bereits im Vorfeld an der Anreise zum Versammlungsort gehindert werden oder Maßnahmen während einer Versammlung flexibel ergriffen werden, um gezielt gegen störendes Verhalten aus der Versammlungen vorzugehen. Rechtsgrundlage für solche Maßnahmen kann/ist – mangels entsprechender Regelungen – derzeit nicht das Versammlungsrecht, sondern das allgemeine Polizeirecht. Unabhängig von einer inhaltlichen Bewertung, ob diese Maßnahmen im Einzelfall erforderlich sind bzw. erforderlich sein können, sollten an dieser Stelle zwei Dinge hervorgehoben werden.

Die Versammlungsfreiheit schützt auch die Vorbereitung und Anreise zu einer Versammlung. Zudem greift die bloße Kontrolle bei der Anreise zu einer Versammlung – auch wenn die weitere Anreise nicht behindert wird – bereits in die Freiheit nach Art. 8 GG ein. Sind solche Vorfeldmaßnahmen beabsichtigt bzw. angezeigt, erfordern sie eine formell rechtmäßige Grundlage. Das allgemeine Polizeirecht der Länder ist hierfür derzeit nicht in der Lage, da es - zumindest und mindestens - nicht die Voraussetzungen des Zitiergebotes aus Art. 19 Abs. 1 GG2 erfüllt. Denn aufgrund des Gesetzesvorbehalt hätte das allgemeine Polizeirecht notwendigerweise das Grundrecht zu zitieren, in welches eingegriffen werden soll. Dies tun die Polizeigesetze der Länder nicht.

Eine vergleichbare Problematik stellt sich bei den sogenannten “Minusmaßnahmen”. Vom Beginn einer Versammlung bis zu deren Ende, sind grundsätzlich, soweit nicht gegen Auflagen verstoßen wird, keine einschränkenden, eingreifenden Maßnahmen zulässig. Abschließende Ausnahme stellt die Auflösung der Versammlung dar. Minusmaßnahmen befinden sich unterhalb der Schwelle der Auflösung und stellen beispielsweise die Sicherstellung eines beleidigenden Spruchbandes dar. Aber auch an dieser Stelle ist zu bedenken: Art. 8 GG schützt gerade auch das Selbstbestimmungsrecht hinsichtlich der Gestaltung der Versammlung und der Gesetzgeber hat sich für eine Versammlungsautonomie ausgesprochen. Die Durchführung von Minusmaßnahmen kann schnell den Eindruck einer Fremdbestimmung der Versammlung geben.

Die gescheiterten Anforderungen und Kontrollermächtigungen für die Durchführung von Versammlungen, die das bayerische Versammlungsgesetz vorgesehen hat, und auch die beiden eben aufgezeigten Problemkreise verdeutlichen, dass es dem Gesetzgeber darauf ankommt in die Versammlungsautonomie einzugreifen und stattdessen Versammlungen und deren Teilnehmer einer umfassenden Kontrolle zu unterziehen. Rechtspolitisch geht der Respekt von der Versammlungsfreiheit verloren und stattdessen macht sich staatliche Kontrollmacht breit, die den Anschein erweckt, als ob die Versammlungsteilnehmer potenzielle Straftäter sind. Diese rechtspolitischen Tendenzen sind im Hinblick auf die Bedeutung der Versammlungsfreiheit für die demokratische Willensbildung als bedenklich einzustufen – denn wer wird zukünftig von seinem Recht auf Versammlungsfreiheit unbedacht Gebrauch machen, wenn von staatlicher Seite beinahe so etwas wie ein Generalverdacht auszumachen ist? Dabei ist jedoch unbedingt zu bedenken, dass die Versammlungsfreiheit und vor allem ihr Gebrauch in einem politischen System, welches eben nur schwache Einflussmöglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger vorsieht, eine Mitbeteiligung ermöglicht, die das Bestehen oder Nichtbestehen eines Legitimationszusammenhangs offen legen kann. Das Offenlegen bzw. Fehlen eines Legitimationszusammenhangs zwischen dem Handeln der Regierenden und dem Willen der Bürgerinnen und Bürger ist ein elementarer Baustein einer Demokratie, der nicht so “leichtfertig” aus dem Demokratiegerüst genommen werden sollte, nur um einem - übertriebenen? - Sicherheitsdenken zu entsprechen.

2 Art. 19 Abs. 1 GG: “Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.”